李克勤

　　2014年3月31日，東莞市環保局局長方燦芬坐在了東莞市第二人民法院的被告席上，庭下旁聽的有東莞市環保局及所有環保分局的負責人共100餘人。
　　作為一件“民告官”案件的被告，方燦芬可以讓副手或普通工作人員出庭，但他卻選擇自己站了出來。“局長出庭就是讓全市環保執法人員提升對依法行政的重視。”方燦芬說。
　　之前，東莞市某服飾公司因未進行環評被處罰，將東莞市環保局告上法庭。庭審中，原告認為“企業生意不好，生產少、污染少，且因沒找到合資質的環評單位故一直沒有申報環評，被告東莞市環保局處罰過重”。對此，方燦芬親自一一當面回應。“企業生意不好不能拒絕履行環保義務。環保局之前已將符合資質的環評公司向社會作過公示，不存在找不到合資質環評公司一說。原告自成立起一直不申報環評，環保局依據原告的違規情形對原告罰款額度無失當之處”。被告席上的方燦芬直面爭議焦點。
　　在東莞乃至全省，類似這樣的行政“一把手”出庭案件正不斷出現。據統計，2013年10月以前，行政首長出庭一年只有兩三宗，比例約為1%；但今年第一季度，行政首長的出庭率迅速上升到24%。其中，在出庭應訴的35名官員中，單位負責人就達15人，“一把手”出庭率超過40%，這一比例走在全省前列。東莞市的官員群體已逐漸呈現出“敢出庭、願發聲、有作為”的良好態勢。
　　●南方日報記者 陳捷生 通訊員 馬遠斌 王創輝 黃彩華
　　“行政首長請出庭”
　　將行政首長出庭應訴情況列入全市依法行政考核項目內容
　　東莞曾於7年前嘗試推動行政首長出庭制度，但效果不佳。2007年9月，東莞市政府印發《東莞市行政應訴工作規則》，由於部分行政機關重視程度不夠，執行力度不強，行政首長出庭一事無疾而終。
　　去年底，東莞再次推動行政首長出庭制度。2013年10月25日，東莞市政府辦公室下發《關於加強全市行政機關行政首長出庭應訴工作的通知》。該文件對行政首長出庭的情形作了細化。通知要求，對“本機關當年發生的第一宗行政訴訟案件”“案情複雜，可能對本機關行政執法活動產生重大影響的案件”“在本市範圍內有重大影響、可能影響社會穩定的群體性案件”“法院建議行政首長出庭應訴的案件”“行政機關首長認為需要出庭應訴的其他案件”5種情形，行政機關首長應當出庭。
　　10月29日，東莞市中級人民法院與東莞市法制局正式簽署《關於落實行政機關負責人出庭應訴工作的會議紀要》，對如何執行進行了細化。東莞中院負責建立兩級法院行政首長出庭應訴案件台賬，並定期向法制局通報出庭應訴情況。法制局負責指導、協調和監督工作。“對於行政機關年度首宗案件，我們100%通知其首長出庭應訴，並將今年第一季度的執行情況向法制局作了通報。”東莞中院行政庭庭長孫立凡說。
　　在法制局和法院的協調推動下，當地官員隨即頻頻出現在兩級法院的法庭上，行政首長出庭應訴漸趨常態化。今年一季度，該市兩級法院共受理一審“民告官”案件183宗，已開庭127宗。已開庭的案件中共有34宗案件共35名行政首長出庭應訴（其中一宗案件有兩名共同被告，兩名行政首長出庭）。案件涉及社會保障、公安交警、交通運輸、工商管理、城市管理、城市規劃、國土資源、房產管理、環境保護、勞動監察、質量監督等多個政府部門。
　　“去年底，有法官擔心‘一把手’的到庭率。”孫立凡說，“在很多地方，出庭應訴的副職比較普遍，‘一把手’出庭率低被各界廣泛詬病。”但結果表明，在出庭的官員中，東莞的“一把手”出庭率還比較樂觀。在這35名官員中，單位“一把手”有8名，有實際執法的行政主體如相關分局的局長有7人。東莞市社會保障局局長梁冰、市人力資源局局長游祺晃、市工商行政管理局局長範燕彬、市房產管理局局長張俊陽、市衛生局局長金行中等不時出現在法庭。出庭的“一把手”總人數占到了出庭官員的四成多。
　　“一把手”頻現法庭與東莞市政府的要求分不開，《通知》明確要求“一把手”要親自出庭，“特殊情況委托本機關分管領導作為訴訟代理人參加訴訟的，需說明原因。”此外，通知還明確要求，將行政首長出庭應訴情況列入全市依法行政考核項目內容，行政首長不按規定出庭應訴的，予以批評；情況嚴重的，由監察部門追究責任。
　　出庭請出聲
　　有官員提前做足工夫，認真對待庭審。有官員不僅在庭審時說，庭審結束之後還接著說
　　官員被動到庭，但“出庭不出聲”怎麼辦？“東莞目前也存在這種情況，有的行政首長僅僅宣讀一下答辯狀，其他均由律師代言。”東莞中院副院長陳樹良說，“但情況正在好轉，有官員提前做足工夫，認真對待庭審。”
　　東莞市社保局長安分局局長黃萬富就屬於這樣的官員。在收到法院訴狀後，黃萬富做了一番細緻的“功課”，不僅認真翻閱了相關材料，還和同事仔細研究。為熟悉法院的訴訟環境和氣氛，開庭前一天，黃萬富還專程到法院旁聽了另一個同為社保局作被告的行政訴訟案件，提前感受庭審現場氣氛。
　　東莞市安全監督管理局的副局長，親自撰寫答辯狀，開庭時進行答辯。東莞市人力資源局局長游祺晃在法庭辯論及最後陳述環節均由本人陳辭，併在辯論中予以回應和發問。東莞市環保局總工程師葉祐平更是在案件中用專業知識現場回答原告提出的問題，法庭成為了官民溝通的又一個平臺。
　　在各方努力下，不少官員開始真正重視行政訴訟案件對本單位工作的積極意義。行政案件開庭時，出庭的行政首長不僅本人參加，而且還要求相關人員也到庭旁聽。2013年11月22日上午9時，在由東莞市第一法院院長陳斯擔任審判長的一宗“民告官”案件中，東莞市社會保障局局長梁冰作為被告出庭應訴，庭下則坐著東莞市法制局部分領導、市社會保障局下屬的33個社保分局局長及30多名黨校鎮街幹部培訓班的學員，法庭儼然變成了講堂。
　　有官員不僅在庭審時說，庭審結束之後還接著說。2014年3月18日，作為被告，東莞市衛生局局長金行中在東莞一院出庭應訴，衛生局部分工作人員及各公立醫院的“一把手”80多人在場旁聽。當天庭審結束後，金行中在法庭里就地召開會議，對庭審情況總結分析，指出行政機關自身存在的問題，並趁熱打鐵要求下屬的市衛生計生局認真履責，依法行政，避免行政不作為和亂作為；同時要求全市醫療機構引以為戒，吸取教訓，規範病曆書寫，嚴格病案管理，狠抓醫療質量和護理質量。
　　“行政首長出庭對我們來說，是壓力，更是動力。行政首長出庭應訴有利於行政機關加強對依法行政的重視，促進執法程序的規範，把工作做細做好。”東莞市社會保障局長安分局副局長何潤強這樣看待行政首長出庭。
　　應訴有作為
　　庭審結束後，部分行政首長會思考整體工作中存在的問題，力圖解決執法中存在的問題
　　對於行政案件，老百姓希望官員出庭能超預期地滿足他們的訴求，但法院更看重行政機關對自身制度的完善，以及依法行政意識和能力的全面提升。東莞中院院長楊宗仁認為：“不能打一宗官司就算了，我們希望官員們能用法治的眼光審視問題，用法治的手段處理問題。”
　　庭審結束後，部分行政首長會思考整體工作中存在的問題，力圖解決執法中存在的系統問題和隱患。去年11月，在東莞市環保局當被告的一宗案子里，針對本單位留置送達文書過程中不註重保存現場送達情況證據資料的問題，作為分管法規科的領導，葉祐平在庭審結束後，第一時間進行了規範。
　　與此同時，法院也會針對案件中暴露出來的系統問題，運用司法建議等方式，促進相關單位改進工作。
　　在一起東莞市城市管理綜合執法局作為被告的案件中，東莞中院發現該局在發出涉案強拆命令前，未告知立案情況以及認定違建的依據，不符正當程序原則。此外，發出涉案決定書而不載明房屋範圍及面積也缺乏明確可執行的內容。在收到法院司法建議後，綜合執法局迅速規範《責令停止違法建設決定書》、《詢問調查筆錄》、《現場勘查筆錄》、《責令限期拆除告知書》、《責令限期拆除決定書》等法律文書格式，要求執法人員在工作過程中嚴格執法。
　　在東莞市安全生產監督管理局作為被告的一宗案件中，東莞一院發現安監局在安全生產事故調查處理執法中存在只表述事故原因，但不記載發生時間、地點、過程等情況，也未認定事故性質、原告是否有責任以及應負何種責任。在法院的書面建議下，安監局全面規範了相關文書。
　　“市委、市政府對推進依法執政、依法行政、依法治理，營造高水平崛起的法治環境的重視，以及法治東莞的理念逐步得到多數同志的認同是關鍵。”楊宗仁在總結東莞兩級行政機關在官員出庭方面取得的明顯進步時表示。
　　但現實中仍有不少問題亟待解決。根據要求，各行政單位首宗行政案件行政首長應當出庭，但數據顯示，今年一季度，首宗行政訴訟案件的行政首長出庭率僅為63.4%。此外，出庭又出聲、出庭有作為等方面也有待進一步加強。
　　“政府相關部門領導正在逐漸適應，我們接下來將與相關部門形成合力，‘請’他們上場，適應場上氣氛，與群眾平等溝通，從而改善自身工作，推動東莞的依法行政水平。”楊宗仁對行政首長出庭應訴前景表示樂觀。　　（原標題：東莞行政首長出庭應訴“一把手”超四成）